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    2015年，面对错综复杂的国际形势和不断加大的经济下行压力，党中央、国务院保持战略定力，统筹谋划国际国内两个大局，坚持稳中求进工作总基调，主动适应引领新常态，以新理念指导新实践，以新战略谋求新发展，不断创新宏观调控，深入推进结构性改革，扎实推动“大众创业、万众创新”。2015年我国“三农”工作获得稳步推进，粮食产量实现“十二连增”、农民增收实现“十二连快”，农村基础设施和公共服务明显改善，农村社会和谐稳定，夯实了党在农村的执政基础。

    2015年，我国国民经济保持了总体平稳、稳中有进、稳中有好的发展态势。国家统计局初步核算，2015年全年国内生产总值676708亿元，按可比价格计算，比上年增长6.9%。农村居民人均可支配收入11422元，比上年增长8.9%，扣除价格因素实际增长7.5%，实现连续12年较快增长，增幅连续第6年超过城镇居民收入增幅，城乡居民人均收入倍差2.73，比上年缩小0.02。农民生活显著改善。2015年全国粮食总产量62143.5万吨（12428.7亿斤），比2014年增加1440.8万吨（288.2亿斤），增长2.4%，粮食总产量连续3年稳定在12000亿斤以上，标志着我国农业综合生产能力显著提升。

    国家统计局数据显示，2015年全国粮食总产量再创新高，主要得益于粮食种植面积和单产的同步提升。按季节性来看，主要是夏粮和秋粮产量的增加。其中，夏粮产量14112万吨，增长3.3%；早稻产量3369万吨，下降0.9%；秋粮产量44662万吨，增长2.3%。谷物产量57225万吨，比上年增长2.7%。

    （一）粮食生产“十二连增”，机遇与挑战并存

    2015年，我国粮食安全形势总体较好，但粮食高产量、高价格、高库存、高进口的“四高”特征更加明显，农民增收、农业增效、农村发展也都面临着新的挑战。面对机遇与挑战，2015年中央发布了第12个涉农中央1号文件，财政预算“三农”支出持续增长，粮食收储政策稳中有变，粮食市场有序运行。

    1.继续出台第12个涉农中央1号文件

    2015年2月，中央发布了《关于加大改革创新力度 加快农业现代化建设的若干意见》（以下简称《意见》），这是自2004年以来连续出台的第12个关于“三农”问题的中央1号文件。2015年“一号文件”聚焦改革和农业现代化，与2014年发布的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》一脉相承。《意见》分为5个部分32条，包括：围绕建设现代农业，加快转变农业发展方式；围绕促进农民增收，加大惠农政策力度；围绕城乡发展一体化，深入推进新农村建设；围绕增添农村发展活力，全面深化农村改革；围绕做好“三农”工作，加强农村法治建设。

    《意见》提出，加快转变农业发展方式要强化农业科技创新驱动作用，创新农产品流通方式，提高统筹利用国际国内两个市场两种资源的能力。要加快全国农产品市场体系转型升级，着力加强设施建设和配套服务，健全交易制度。在完善农产品价格形成机制方面，要增加农民收入，必须保持农产品价格合理水平，继续执行稻谷、小麦最低收购价政策，完善重要农产品临时收储政策，积极开展农产品价格保险试点。

    2.财政 “三农”支出保持增长

    2015年，中央财政继续加大强农惠农支持力度，及时下拨2015年粮食直补、良种补贴等各种补贴资金。在财政收入增长速度放缓的背景下，中央财政年初预算安排用于“三农”的支出继续保持同比增长。2015年，中央财政年初预算安排用于“三农”的支出12286.6亿元，比上年增长17.9%。在中央财政已拨付的2015年“三农”相关支出中，拨付农业消费支出和“四项补贴”3714.18亿元，占年初预算的58.5%。2015年，中央财政在先期下达地方粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴四项补贴1315亿元的基础上，考虑到油价上涨以及其他农用消费资料价格变化因素，于3月份再次增拨各省农资综合补贴资金243亿元，其中安排种粮农民直接补贴资金140.5亿元；安排农作物良种补贴资金203.5亿元，对水稻、小麦、玉米、棉花、东北和内蒙古的大豆、长江流域10个省（市）、河南信阳、陕西汉中和安康地区的冬油菜、藏区青稞实行全覆盖，并对马铃薯和花生在主产区开展补贴试点。财政 “三农”支出继续增加，降低了农民的种粮成本，稳定了农民的种粮收入预期。

    3.收储政策稳中有变

    2015年，国家继续在小麦、稻谷主产区实行最低收购价政策，保持小麦和稻谷的最低收购价格水平与上年持平；继续对玉米实行临时收储政策，但将玉米收购底价由1.11-1.13元/斤统一调降至1元/斤，调降幅度达9.91%-11.50%；将油菜籽临时收储政策改为由省级政府自行组织收购。

    根据2015年中央1号文件关于总结东北和内蒙古大豆目标价格改革试点经验的要求，继续实施东北三省一区大豆目标价格改革试点，2015年大豆目标价格定为2.4元/斤，与2014年大豆目标价格持平。继续在2015年秋冬播种之前公布2015年小麦最低收购价格，2015年生产的小麦(三等)最低收购价为1.18元/斤，与2014年持平，稳定农民对小麦种植的收益预期。总体看来，2015年粮食收储政策稳中有变，对于小麦、稻谷这两大口粮品种，收储政策继续维持稳定；对于国内明显过剩的玉米，采取了逐步调降收储底价的政策转变；对于大豆和油菜籽等对外依存度较大的品种，采取了更加市场化的政策取向。整体看来，国家收储政策起到了稳定粮食种植面积，增加种粮农民收入的明显成效。

    国家统计局数据显示，2015年全国粮食播种面积113340.5千公顷（170010.7万亩），比上年增加617.9千公顷（926.9万亩），增长0.5%。从农业种植结构调整来看，2015年耕地面积继续向粮食品种集中，玉米播种面积增长势头明显。由于种植棉花、油菜籽等费工费时，比较效益较低，一些地区调减棉花和夏收油菜籽种植面积，扩大了冬小麦、玉米等粮食种植面积。如江淮部分地区棉花播种面积减幅接近30%。因粮食播种面积扩大而增产粮食约67亿斤，对粮食增产的贡献率为23.1%。其中2015年全国玉米播种面积比上年增加993.2千公顷（1489.8万亩），增长2.7%，拉动全国粮食单产提高1.3个百分点。

    统计数据显示，截至2015年底，全国各类企业玉米库存超过4000亿斤，大大超过了合理水平，阶段性供大于求特征明显。一部分主产区出现了收不了、储不下、销不掉的尴尬局面，更有财政补不起的“丰收后的烦恼”。面对困局，国家补贴改革向“价补分离”转变步伐正在加快。

    (二)现有机制难以为继 政策改革迫在眉睫

    2015年，我国粮食生产连续十二年丰收，国内粮食供需总体平衡有余，库存充裕，但结构性矛盾突出。

    一是过剩品种库存迅速增加，2012年以来，由于实施最低收购价和临时收储政策，我国粮食临储库存迅速累积，目前已处于历史最高水平。截止2015年底，玉米临储库存超过2亿吨，稻谷最低收购价库存超过6000万吨。

    二是替代性进口迅速增加，玉米替代品大量进口，导致国内玉米供需矛盾进一步恶化。面对我国粮食连年丰收、收储矛盾十分突出的新形势，各级粮食部门和相关央企认真落实国家粮食收购政策，适时启动政策性收储，着力强化市场监管，切实规范收购秩序，有效保护了种粮农民利益，调动了地方政府抓粮积极性。但日益严重的粮食高库存和高进口问题，凸显了改革临储等粮价政策的紧迫性。

    一是执行收储政策，收购数量增减不一。2015年国家继续修改完善并及时公布小麦、早籼稻和中晚稻最低收购价执行预案。夏粮收购开始后，由于小麦和早籼稻市场价格低于最低收购价水平，在主产省先后启动了小麦、早籼稻最低收购价执行预案。根据秋粮上市和市场价格情况，在各主产省先后启动了中晚稻最低收购价执行预案。根据生产形势和市场价格情况，继续对玉米实行了临时收储政策。玉米临时收储先后于秋粮收获季节在东北4省（区）启动，敞开收购农民余粮。

    国家粮食局数据显示，2015年全年各类粮食企业的粮食收购量首次突破8000亿斤，总量达8465亿斤（4.2325亿吨），同比增加409亿斤，增量主要以玉米为主。分品种来看，除玉米收购量明显增加外，其他品种收购量均出现不同程度下降。由于临时收储政策被取消，油菜籽、大豆收购数量均出现明显下降；小麦、粳稻、早籼稻和中晚籼稻收购数量略有下降；玉米收购数量则因临时收储而大幅上升。

    据国家粮食局统计，截至9月30日，河南、江苏等9个主产区各类粮食企业收购新产小麦6631万吨，比上年同期减少732万吨；江西、湖南等8个主产区各类粮食企业收购新产早籼稻793万吨，比上年同期减少53万吨；四川、湖北等9个主产区各类粮食企业收购新产油菜籽160万吨，比上年同期减少188万吨。截至11月25日，主产区各类粮食企业累计收购中晚稻、玉米和大豆6438万吨，比上年同期增加917万吨；湖北、安徽等14个主产区各类粮食企业累计收购新产中晚籼稻1622万吨，同比减少50万吨；黑龙江等7个主产区各类粮食企业累计收购新产粳稻1769万吨,同比减少53万吨；黑龙江、山东等11个主产区各类粮食企业累计收购新产玉米3016万吨，同比增加1047万吨；黑龙江等5个主产区各类粮食企业累计收购新产大豆31万吨，同比减少27万吨。

    二是市场供应充足，政策性拍卖遇冷。尽管市场粮源充裕，2015年国家有关部门仍通过定期适量的国家政策性粮油竞价销售，保障了国内粮油市场的正常供应，促进了产销区市场的有效衔接。全年累计拍卖政策性粮食1850万吨，积极推动产销合作，2015年粮食跨省流通量达到3400亿斤，高效完成300万吨跨省移库任务，保持了产销区市场的供需平衡和粮食价格基本稳定。

    整体看来，2015国内政策性粮油竞价销售成交量同比降幅达64.86%，说明政策性粮油拍卖底价与市场价格或存在一定程度的脱节。

    （三）CPI重回1时代 粮价涨幅缩小

    2015年物价总体运行平稳，处于温和上涨的水平。根据国家统计局的数据,2015年全年居民消费价格比上年上涨1.4%，完成了全年3%的物价调控目标，涨幅创2009年CPI负增长以来的新低，国内通胀压力显著低于预期。分类别看，食品价格同比上涨2.3%，在食品价格中，粮食价格上涨2.0%，油脂价格下降3.2%。2015年粮食价格涨幅较2014年继续缩窄，与2010-2011年两位数的涨幅相比，2012-2015年粮食价格涨幅回落态势明显。从2015年粮食价格指数的月度走势来看，基本维持在2.0%至2.9%的窄幅区间震荡，且呈现前高后低、逐月走低的趋势，与月度CPI走势基本一致。

    从2015年全国主要粮油批发市场主要粮食品种的年度个体价格指数看，除晚籼米价格指数同比小幅上涨外，其他粮食品种价格指数均有不同程度的下跌。其中大豆、黄玉米和白小麦位居跌幅前三甲，早籼米和粳米仅小幅下跌。2015年大豆目标价格补贴政策继续实施，大豆价格由市场供需决定，受到国际市场大豆价格持续下跌的影响，大豆价格指数跌幅位居榜首。

    2015年国家大幅调降玉米临储收购底价，而国内外价格差过大导致进口替代品迅速增加，综合导致国内玉米供过于求的局面恶化，玉米价格同比明显下跌。小麦、晚籼米、早籼米和粳米价格指数均受到最低收购价底价的有力支撑，但由于2015年小麦政策收储数量较2014年明显下降，2015年小麦价格指数跌幅较大。大米市场继续受到进口低价大米冲击，市场“优质优价”的格局愈发明显，晚籼米价格小幅上涨，粳米价格基本持平，而早籼米价格小幅下跌，消费者更加青睐优质优价的晚籼米和粳米。

    (四)粮油进口迅速增加 加剧国内结构性矛盾

    2015年我国粮食产量和库存继续增加，国内粮食整体供应增加，国内粮食消费量也继续快速增长，全年粮食整体供需继续保持紧平衡状态，但结构性矛盾突出，尤其是国内供应过剩粮食品种及替代品的大量进口，导致“国货入库，洋货入市”的情况，国内玉米、稻谷供需矛盾迅速激化。

    从年度数据来看，粮油进口量整体保持迅速增长的势头。据海关统计，我国2015年全年累计进口谷物及谷物粉3270万吨，上年同期为1951万吨，同比增长67.6%，2015年大豆进口量8174万吨，同比增加14.48%。粗略统计，2015年谷物和大豆合计进口量为11444万吨,较2014年同比增加25.89%，首次突破1亿吨关口。其中传统三大谷物品种进口量均呈增加趋势，与上年相比，2015年玉米进口增幅最大，达到85.02%，大米进口也明显增加，小麦进口仅微幅增加。

    此外，近两年来我国高粱和大麦进口量增幅明显，2015年进口量均超过1000万吨。2009年至今，我国已经连续7年成为谷物净进口国，2012及2013年五大谷物净进口量均超过1300万吨，2014年净进口量超过1800万吨，2015年则创下3200万吨的记录新高。

    2015年国内外粮食价格差继续扩大，巨大的价差是粮食进口猛增的主要原因。尽管国内粮食价格因收储政策调整而下降，但国际市场粮食价格跌幅更大。2015年全球粮食产量连续第三年丰产，全球农产品供应充足而需求低迷，同时美元不断升值，受此影响，国际粮价持续下行，全年跌幅巨大。根据联合国粮农组织2016年1月7日发布的粮农组织食品价格指数和农产品价格指数显示，2015年粮农组织谷物价格指数年度均值为162.4，较2014年下跌29点，跌幅15.4%，2015年粮农组织植物油价格指数年度均值为147，比2014年下降19%，均创下九年以来的最低点

    预计未来我国粮油进口增长将会出现分化，国内收储政策转变将对进口产生巨大影响。

    一是在国内外粮食价差的巨大利益驱动下，国内企业继续加大进口力度，传统三大谷物将继续受到配额内低价进口谷物的冲击。

    二是随着我国城镇化水平提高以及城乡居民收入增加，食品消费结构中肉禽蛋奶和食用植物油的需求将继续保持增长，我国饲用原粮和油脂油料需求增长较快，我国传统的短缺品种如大豆、油菜籽等进口将维持较高的增速。

    三是玉米临时收储政策转变将对玉米及玉米替代品进口产生巨大影响。如果玉米临储政策取消或收储底价大幅下调，导致国内玉米价格与国际市场玉米价格接轨，将会堵住国内市场对国外玉米、大麦、高粱等品种的进口需求，玉米及玉米替代品进口量将会大幅下降。