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　国以土为本，民以食为天。粮食关乎国计民生，社会安定和谐的大事，既是经济问题又涉及政治问题。粮食流通体制改革是中国改革的一个组成部分，回顾三十年粮改历程，总结经验教训，思考成败得失，将有益于社会发展。

　　一、改统购为定购，迈出了从计划经济向市场经济转型的第一步

　　1、粮改背景：新中国历史上第一次粮食相对过剩，出现农民卖粮难

　　第一次粮食相对过剩于1983年开始出现，1984年发展为全局性问题，并被决策层作为过剩问题采取对策措施。“过剩”集中表现为广泛的“卖粮难”，“储粮难”和“运粮难”现象。1983年秋收之际许多省份向中央告急，不是缺粮而是缺粮库，不是要求调入粮食而是要求调出粮食。1983年国家共收购粮食950亿公斤(贸易粮)，比前一年多收250亿公斤，农业净征购足够城市人口两年的消费量，1983年国家粮食库存比上一年增加37％，1984年12月末库存超过能力一半以上，大量粮食露天存放(300亿公斤以上)，国家已无力将农民要卖的粮食全收购上来。粮食部门把当时的情况概括为：收不起，存不下，调不走，销不掉。由于制度型粮食紧缺特殊形势在几十年长期存在，第一次粮食相对过剩显然是一个出人意料而又难以接受的问题。事后观察发现第十次粮食过剩主要有两条原因。一是家庭承包责任制改革的微观再造效果，使农民被人民公社体制压抑的积极性调动起来。二是价格因素的刺激作用：放开粮食市场后较高的市场粮价对生产构成边际刺激，另一方面，1979年国家调整收购价格，统购价提高20％，超购价在统购价基础上再提高50％。随着1983-1984年市场价格下降，固定不变的超购价与市场价持平甚至高出市场价格，成为支持粮食生产增长的边际价格。上述双重作用使粮食生产超常规高速增长，超过当时较低水平的有效需求，形成新中国历史上第一次粮食相对过剩局面。

　　2、1985年粮改的主要内容

　　中央决定对实行了30多年的粮食统购统销体制进行重大改革。中共中央1985年1号文件郑重推出粮改主要内容：从1985年起，粮食取消统购，改为合同定购，由商业部门在播种季节前与农民协商，签订定购合同。定购的粮食，国家确定按“倒三七”比例计价收购(即三成按原来的统购价，七成按原来的超购价)，定购以外可以自由上市。如果市场粮价低于原统购价，国家仍按原来的统购价敞开收购，以保护农民的利益。

　　3、1985年粮改内容的演变

　　(1)合同制市场化政策的流产与双轨制的形成。1985年底重新赋予合同定购以“国家任务”的性质。到1986年合同定购已具有强制性，并提出了“逐步缩小合同定购数量，扩大市场议购”的方针，从而在粮食收购这一块事实上确立了“双轨制”的方针。由于定购在一定程度上具有税收行政，因而只能主要依靠行政手段完成：从省一级逐级对下规定奖惩办法，各级必须完成，那一级没完成任务，那一级财政出钱买议价粮补足定购粮任务。(2)提高粮食定购价格与农业生产资料补贴政策。1987年~1989年，连续三年上调粮食定购价：每百公斤小麦和籼稻分别由22．6元和15．7元提高至25．7元和22．2元。1987年2月24日，国务院转发商业部等部门“关于粮食合同定购与供应化肥，柴油挂钩实施办法”，开始实施粮食合同定购与供应平价化肥、柴油和预发预购定金“三挂钩”，定购每50公斤粮食奖售20公斤化肥，5公斤-7公斤柴油。(3)1985年粮改的得失。1985年粮改有两个约束条件，一是销价不变，二是不准备扩大财政支持，合同制必然名存实亡。改革目的一是急于解决国家‘少购’的问题，二是要解决国家‘少补’的问题。因此，取消加价敞开收购政策，采取压价和限购政策，在签订1985年秋粮合同时，一开始就搞封顶数，强调只准减少，不准超过，抑制粮食的增长势头‘封门拒收’政策造成的抑制种粮信号的冲击力，成为直接导致全国粮食大面积减产的重要原因”。总体上看是一次决策失误。失误主要发生在两个方面：一是对1984年粮食过剩形势的判断失误；二是粮改政策导致1985年粮食生产“滑坡”和随后几年的粮食生产力萎缩和产量徘徊。

　　1985年粮改是当时一个更为广泛的农副产品流通改革政策的一部分。我国计划经济到市场经济转型的历史中，1985年农副产品流通改革有重大意义：它第一次对计划经济一大支柱农副产品统购派购制度发起了正面改革；粮食以外，其它农产品实行的市场化新政策大都获得成功，现今农产品和食物供给数量充足和质量提高的局面，无疑得益于这次历史性改革。在粮食问题上，合同制定购改革方案未能成功，出现了行政干预和市场调节并存的双轨制局面，说明我国粮食市场发育更为困难，改革任务更为复杂。

　　二、粮食购销市场化改革

　　1、1993年粮改目标

　　国务院1993年粮改文件，改革目标是“在国家宏观调控下放开价格，放开经营，增强粮食企业活力，减轻国家财政负担，进一步向粮食商品化，经营市场化方向推进”。“两放”“两化”原则的提出表明当时中央下决心将粮食流通的“双轨制”合并到市场机制这一轨，同时强调国家将进行宏观调控，从而使市场机制的运行与粮食安全与经济政治稳定等目标相协调。

　　2、粮改的重要内容

　　(1)1990年国务院作出“关于建立国家专项粮食储备制度的决定”，确定筹建国家粮食储备局，建立储备基金和风险基金，当年专项粮食储备175亿公斤—225亿公斤。同时要求省，地(市)，县建立粮食储备。到1993年底，国家粮食储备已达675亿公斤。

　　(2)提高粮食销售价格。1992年4月1日，同时

　　提高定购价格和销售价格，基本实现购销同价。并在此基础上，陆续展开放开粮价，放开经营的试点。全面放开价格，取消粮票。到1993年底，全国95％以上的市县都完成了放开粮价的改革，在我国持续了三十多年的粮食统购统销制度退出了历史舞台。

　　3、1993年粮改的特点

　　与1985年粮改相比，1993年粮改在实施方法上有两个特点。第一，中央规定原则，地方分散决策，白上而下与自下而上相结合。第二，它对前几年已经发生的局部范围内市场化改革政策加以发展，形成较为系统全面的改革措施。

　　4、粮价上涨与省长负责制

　　1993粮改起初顺利，到1993年11月形势开始变化，主要是南方沿海一些城市市场粮价迅速上升，并很快蔓延扩大到全国，成为决策层关注的焦点问题之一。这次粮价上涨速度较快。1993年10月～11月两个月粮食平均价格由0．935元／公斤上升到1．080元／公斤，涨幅约16％。一些城市粮价出现一日一变甚至一日几价情况，为改革以来所仅见。1994年初粮价相对平静，但三月份以后重新上涨，6月份比2月份上升了25．7％。下半年上涨更猛，12月粮价比6月上涨31．8％。1995年粮价仍在攀升，1995年粮价达到有史以来最高的2．155元／公斤，全年上升19．3％。由于同期存在经济过热和通货膨胀形势，加上不久就出现了粮价上涨导致通货膨胀的观点，所以粮食市场变动在粮食安全和宏观经济稳定这两个至关重要的问题上引起了决策层高度重视。

　　有关粮价波动原因，中央认为“粮食价格大幅度上涨，就局部来看，可能存在粮源不足，库存下降，调运不及时等因素。但从全国来看，主要是由心理，投机因素等暂时因素推动的”。依据这一判断，粮价上涨不是生产不足的结果，更不是供给危机，而主要是由预期等短期因素引起的。通过加强在生产和流通领域的行政控制来应对粮价上涨。以此为背景，1994年5月国务院下发文件，系统部署了一系列对近年粮食政策基本走势具有关键影响的重大举措。

　　(1)抛售粮食库存。1994年下半年国家先后两次安排100多亿公斤专储粮在35个大中城市挂牌销售，各级地方政府也抛售了地方储备粮。

　　(2)提高粮食收购价格。国务院决定从1994年6月10日起提高粮食定购价格，平均提高45％。1994年早稻收购开始，全国部分省区实行价外补贴政策，给予农民利益补偿。1996年把粮食定购价格再次提高40％左右。

　　(3)省长负责制。实行省、自治区、直辖市政府领导负责制、稳定粮食产量、稳定粮食库存，灵活运用地方粮食储备进行调节，保证粮食供应和粮价稳定。粮食省长责任制逐步发展为包含四方面内容的政策：第一，省长要负责稳定粮食播种面积、提高单产、增加总产。第二，省长要负责掌握粮源，管好市场，完成国家下达的粮食定购任务。第三，省长要负责建立本省粮食储备和粮食风险基金。第四，粮食生产省、自治区要进一步提高粮食商品率；不能自给自足的省、自治区、直辖市逐步提高粮食自给率。

　　(4)对非国有粮食经营主体严加限制，用行政手段加强国有粮食部门在流通领域主渠道作用。政府认为，根据我国粮食市场供求情况，粮食部门必须收购社会商品粮的70-80％，即900亿公斤左右(贸易粮)。要求1994年对国有粮食部门以外的粮食批发企业进行清理，整顿，对不符合条件的不予重新登记。同时要求有关部门在粮食收购季节，对多渠道的粮食批发企业还应在铁路，交通运输上加强管理。

　　(5)1995年粮食大量进口，净进口量达到近2000万吨创纪录水平。

　　5、1993年粮改得失

　　1993年粮改结束了我国实行三十多年的粮食统购统销体制的历史，粮食部门从典型的计划经济迈向市场经济，为我国建立市场经济体制做出了历史性贡献。现代市场经济的基本特征是市场调节与政府调控相结合，粮食是关系国计民生的重要战略物资，世界上没有哪个国家对粮食生产、经营和流通放任不管的，政府必须加强宏观调控，做到放得开，管得住，粮食省长负责制就是体现政府调控职能的一种方式。

　　三、深化粮食流通体制改革

　　1、1998年粮改的背景

　　1996年粮食产量越过5000亿公斤的历史性台阶。国家于1996年开始执行高保护价敞开收购的政策，使当年增产的370亿公斤粮食以及农户方面约320亿公斤增加出售的存粮大都转化为国有粮食部门的过量库存；1995年创纪录的近200亿公斤净进口粮食形成结转库存；仅这三方面因素就估计使1996年的国有粮食过量库存增加了近900亿公斤。据国家粮食储备局透露，1997年年末国家粮食库存量为2000亿公斤，合理需要量约为750亿公斤，过量库存超过1000亿公斤，其中大部分是在1996年形成的。国有粮食部门的现有正规仓容能力在750亿公斤左右，库存量异常增长再次形成空前规模的仓容危机。

　　经济生活中凡事有成本。粮食保护价既能刺激增产也会产出亏损，这既是经济学常识，也是普遍的规律。我国粮食价格保护当然也会受成本效益相对称规律的支配。国外在实施保护价收购时仍要根据财政支持能力等约束条件，事先限定保护收购的数量。相比之下，我国价格保护特点是无限制敞开收购，并向农民承诺价格不会变。可见我国价格保护政策的信号更强，保护力度很大，从理论逻辑上推论增产成效和亏损代价必然更为显著，但相关部门和领导却对巨额粮食亏损感到意外惊讶，对财务成本缺少预期和准备，1997年末粮食企业在农发行的财务挂账累计达1210亿元。因此，控制粮食亏损是1998年粮改主要目标之一。

　　2、1998年粮改的主要内容

　　国务院粮食流通体制改革工作会议上提出“四分开一完善”改革原则，即政企分开，储备和经营分开，中央和地方责任分开，新老财务帐目分开，完善粮食价格机制。不久进一步把改革重点归结为“三项政策一项改革”，即按保护价敞开收购农民余粮，粮食收储企业实行顺价销售，农业发展银行收购资金封闭运行，加快国有粮食企业自身改革。政府制定和实施了十六字方针：敞开收购，垄断粮源，顺价销售，封闭运行。

　　3、1998年粮改政策在实际操作中面临的困难

　　第一，通过垄断粮源来提升物价并为国有粮食企业顺价销售创造条件，首先会在垄断粮源上发生操作困难。即便假定国家能够控制商品粮源，使市场粮价上升到国有粮食库存得以开始顺价销售的地步，能否实现消除亏损目标还受到来自消费者需求方面约束。消费需求基本特性是它与价格反向变动：其他条件相同的情况下，价格越高，需求越少；反之，价格越低，需求越多。

　　第二，保护价收购在增加库存与减少亏损之间存在深刻矛盾。导致国有粮食部门库存过多和亏损过大的根本原因，是我国1996年以来保护价敞开收购粮食，保护价、库存量、亏损额之间存在动态的因果关系。经济学原理告诉我们，任何一种产品的市场过剩都意味着社会资源一定程度的损失和浪费。粮食这样大宗农产品，市场过剩当然会带来更大的经济损失。后来全国粮食审计出巨额亏损挂账也充分证明了这一事实。

　　第三、国有粮食企业改革缺乏应有的改革成本投入。国有粮食企业职工下岗分流，减员增效，政府只出政策不出钱，经济发达地区还好办，经济落后地区财政保吃饭都困难，哪有钱投入粮食企业的改革，有些地区的职工工作几十年，经济补偿只有几千元。

　　政府一年内四次召开全国性粮食工作会议，通过各种形式反复要求方方面面和上上下下统一思想，正从一个侧面说明了上述困难的客观存在。通过十年粮改得实践检验，当时的有些政策和措施是失当的。

　　四、对粮改的思考

　　1、粮食安全、财政补贴、农民收入是粮改最难处理的矛盾关系

　　纵观我国三十年粮改的历程，都是围绕粮食多了、少了，财政补贴过多，增加农民收入等问题进行的。粮食商品在流通领域是不会增值的，要增加农民收入就提高粮食收购价格，以保护价把农民生产的粮食大部分收购起来，必然增加国家粮食库存；增大费用支出，增加国家财政补贴投入。粮食库存少了影响国家粮食安全，库存多了又增加财政负担，这始终是一对矛盾。

　　2、我国今后很长一段时期不会出现粮食过剩

　　我国过去出现的粮食相对过剩，只是低消费水平的相对过剩，是粮食收购政策强制性的和价格刺激性的把粮食集中收购起来，形成国家粮食库存过多。今后要收购大量的粮食困难很大，也不会出现粮食过剩问题，究其原因：一是农业产业结构调整种粮面积减少；二是农民自给自足型的小商品生产，粮食商品率低；三是粮食作为生产资料的用途更宽泛，特别是生产替用汽油，将耗用大量的粮食；四是粮食转化需求量增加，特别是畜牧业、养殖业粮食需求增加；五是粮食收购网点减少，原来主要靠国有粮食购销企业的收购网点收购，现在基本无法运作。

　　3、粮改要有一个远期目标模型

　　过去的粮改主要是粮食流通领域的改革，采取的政策措施是头痛医头，脚痛医脚，粮改出现多次反复。目前国有粮食购销企业基本解体，国有资产大部分被处置，职工分流下岗推向社会，经营困难，粮食流通库存相当少，国家粮食宏观调控缺乏微观载体。而国家粮食储备又重建机构、新建仓容，却缺乏购销网点，粮食集散、轮换困难。现在的国家粮食储备都建在交通方便的铁路沿线、水路码头等地，而特别需要救助的交通不便的偏远山区，却没有储备。国有粮食加工企业基本是空白，粮食储备都是原粮，像今年出现雪灾和震灾，救助出现困难。笔者认为：现在要把国家粮食储备与购销网点建设结合起来，要充分利用过去国有粮食企业的网点，既减少投入，又能发挥闲置资产的作用；要把粮食生产作为国家宏观调控粮食的起点，增加农业投入的重点是增加粮食生产的投入，要从政策上、经济上刺激粮食生产，鼓励农民多种粮食；要限制用粮食作原料生产汽油，把有限的粮食资源主要用作生活资料。