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政府统一自办政策性农业保险基金初探

2007年以来，由商业保险公司经办的农业保险在部分地区试点，对于转移分散农业生产风险，稳定农业生产，确保粮食安全，维护农村经济社会稳定，发挥了一定的作用。但从对这种农业保险运行实际状况的调查情况来看，为充分发挥农业保险资金支农、惠农、助农作用，切实防范农业生产风险，确保受灾农户得到更多的经济补偿和救助，调动农民生产的积极性，实现国家十一五规划提出的“坚持粮食基本自给，稳定发展粮食生产，确保国家粮食安全”目标，根据《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中有关“积极稳妥推进试点，发展多形式、多渠道的农业保险”的精神，笔者认为应该试点探索政府统一自办政策性农业保险基金。

一、从农业保险现状看政府统一自办政策性农业保险基金的必要性

目前试点的商业保险公司经办的农业保险主要存在五个方面的缺陷：

1、在自愿原则下，实际投保率不高。中国农村生产力和经济发展水平还不高，农民受几千年来传统思想观念和“靠天吃饭”的小农意识影响较深，投保防范风险意识不强，对商业保险和带有商业保险色彩的农业保险存在信用缺失。对于投保他们有自己的小算盘：投保后理赔额度是根据受灾程度定损后确定的，如果不发生灾害或者偏偏不轮到自己受灾，保费等于白交了，不合算。因而，相当多的农户即使在国家财政给予大部分保费补贴的情况下也不愿投保。在农业基础设施较好，发生自然灾害机率不大或灾害损失程度不高的地区农户不愿投保更有普遍性。这也与不同的区域农业生产自然环境不同导致产生农业生产风险的差异性和不确性有关。有的地方实际投保率甚至不到10%。

2、经济补偿功能不强。为了让注重盈利性的商业保险公司承接农业保险，除了国家和试点地区各级政府承诺给予各种优惠条件和经营费用补贴，还规定商业保险公司经办后该险种实行封闭营运：其业务单独财务核算，理赔后的结余或亏损都留在专帐上，亏损则不需要商业保险公司从其他险种（财产险、人寿险）调剂盈利来平衡。这就是说这种农业保险的理赔资金来源全部是财政保费补贴和农户保费，保险公司不可能也不愿意从其他险种调剂资金来弥补大灾之年农业保险赔付缺口。理赔资金的有限将导致对农户受灾损失的补偿不足。因此这种政策规定下形成的农业保险经营机制决定这种保险经济补偿功能不强，难以像其他险种那样尽显商业保险强大的经济补偿功能。

3、在保费中列支经营费用和手续费、加之垫付保费及赔款发放不规范，导致保费资金使用效果不好，积累少。从目前试点情况看，在一些地方保险公司不管有灾无灾，基本是按同一比例平均分摊理赔款到各个乡镇，保费积累很少。下拨理赔款时没有具体到户的赔付花名册，而是由乡镇和村干部根据平时掌握的灾情自主确定理赔对象和金额，其中难免没有人情关系影响，有一定的随意性。由于保费难以收取，乡镇及所属村为完成投保任务，便直接从保险公司下拨的理赔款中垫付农户保费，少数地方还存在截留、挪用理赔款行为，导致实际付给受灾农户的理赔款更少。在湖南省某试点地区，保险公司分2007年早稻、晚稻（有明显旱灾）和2008年早稻三次拨到乡镇的理赔款总额占保费总额比例均为70%左右。从2007年晚稻投保起，大部分乡镇没有从种粮农户中收取保费，而是直接从下拨的理赔款中垫付农户应交的保费，实际发到农户手中的理赔款占保费比例不到50%，占下拨理赔款比例不到70%。

4、基层政府仍代办了大部分保险营运工作，代办营运工作量大且行政成本高。在实际工作中，保险公司接受政府委托后，又把农业保险大部分营运工作再交给基层政府及其人员去办，从宣传发动、收取保费、签订合同、到查勘、定损、理赔主要是乡村干部参与其中。每次投保乡镇政府动员所属人员，集中力量，集中时间，挨家宣传发动，逐户上门收取保费、签订合同，花费大量的精力和费用。有的乡镇为调动村干部收取保费的积极性，则采取由乡镇财政按照收取保费的15%左右支付手续费奖励村干部的办法。

5、存在巨灾赔付风险，大灾之时不能有效转移分散政府和农业生产的风险。我国幅原辽阔，地理、气候特征明显多变，农业基础设施薄弱，发生冰灾、旱灾、水灾、火灾及病虫害等特大自然灾害的机率较大。由于商业保险公司经办的农业保险封闭营运状态下理赔资金有限且结余积累不多，相关风险防范配套政策不明确，中央和省级财政都没有建立巨灾风险基金，一旦试点地区发生特大自然灾害需要巨额资金进行理赔时，财政兜不了底，相关保险公司也不可能从其他经营险种调剂巨额资金弥补赔付缺口。到时政府可能失信于民，甚至有可能发生农户集体上访或上法院状告政府索赔的群体性事件。

总之，商业保险公司经办农业保险后基层政府还是承担了大部分营运工作，实际投保率不高，其理赔资金来源主要是财政资金，不能发挥商业保险的经济补偿功能，相关费用多，保费资金使用效果不好，仍然存在巨灾赔付风险，没有明显优势。为什么不试点探索农业保险的另一种形式即政府统一自办政策性农业保险基金呢？中国有自己的基本国情，从人们的思想观念到农村经济发展水平、保险业发展程度、国家对农业的依赖程度、国家财力状况等都与发达国家存在不小的差距，不能照搬国外发展政策性农业保险的模式。即使在中央现有保费补贴政策下，政府统一自办政策性农业保险基金至少可以减少中间环节，节约相关费用，集中更多资金用于对受灾农户的经济补偿和资金积累，增强发生自然灾害的赔付能力，相对减小政府灾年的赔付风险，更好地发挥农业保险的支农、惠农、助农作用，更好地体现党和政府对农村、农业和农民的关心、支持和对农业生产的重视。

二、政府统一自办的政策性农业保险基金的基本定义、定位和政策目标

政府统一自办的政策性农业保险基金是政府为转移和分散农业生产风险统一自办的对受灾参保农户因遭受特定自然灾害及疫病所造成的损失进行经济补偿和救助的一项专用资金。它应定位于以下方面：是政府补贴统一自办的，属于准公共产品，不再委托商业保险公司及其他机构经办；是非盈利性的，以服务农业为宗旨，不以盈利为目的，无需纳税；是督促、引导农户参加的，各级政府要实行适度强制原则与自愿原则相结合的办法，通过采取法规的、行政的、经济的手段促使全体农户都来投保，扩大参保面，增加保费规模；是有特定服务对象的即参保农户，不能为其他人员和单位提供经济救助；是对农业生产进行成本性赔付的，以后再逐步发展过渡到对部分农业生产收益赔付；是有特定资金来源（主要是财政保费补贴）和特定用途（即对受灾参保农户损失进行经济补偿和救助）的，任何单位和个人都不得截留、挪用、贪污，必须实行专帐专存专用。

政府统一自办政策性农业保险基金的政策目标分直接目标和间接目标。它的直接目标是：通过对受灾参保农户生产成本进行经济补偿和救助，从而减少和转移农户生产受灾损失，确保其不会因灾致贫、返贫，基本生活水平不会急剧下降，维护农村经济社会的稳定。它的间接目标则是通过实现其直接目标来达到，如果其直接目标实现不了，那么间接目标不可能达到。它的间接目标是：通过实现直接目标，从而恢复受灾参保农户再生产能力，调动农民生产的积极性，稳定农业生产，促进农民增收，保证国家粮食基本自给，确保国家粮食安全。

三、政府统一自办的政策性农业保险基金的基本框架设计思路及原则

根据政府统一自办的政策性农业保险基金的基本定位和政策目标，其制度设计应以政府为主，突出农业保险业务的政策性，尽快制定出全国统一的政策性农业保险基金工作条例。其基本框架设计思路及原则是：

1、设置全国统一机构专人专职负责。现在各级政府机构多、人员膨胀，没有必要为自办政策性农业保险基金组建新的机构。中央可以指定农业部门或财政部门负责，从现有编制中抽调人员层层设立政策性农业保险基金管理办公室作为专职机构，统一负责全国政策性农业保险基金有关政策和制度的制定、业务管理、财政补贴资金的收拨、内部监督和具体保险业务，接受国家保监委的监管。具体在哪个部门从上至下统一设立专职机构，中央应明确规定，以便加强领导，统一管理、规范行为、强化监督。从目前情况来看，农村合作经营管理部门在撤消农村合作基金会后，人员充足、职能作用不明显，建议在此部门利用现有编制从农业部至乡镇合作经营管理站层层设立专职经办机构，增加该部门保险基金管理职能，顺带也解决了该部门人员富余的问题。

2、统一各级政府财政出资补贴比例，对农户投保采取对粮食种植业实行适度强制原则与对其他行业实行自愿原则相结合的办法，以后逐步扩大适度强制原则使用范围和程度。以湖南省为例，2008年该省试点的粮食种植政策性农业保险财政保费补贴比例达80%（其中中央财政35%，省25%、市、县各10%），农民保费比例为20%。如果全国统一按此比例（或东、中、西部按不同比例），由各级财政给予的保费补贴则可以构成政策性农业保险基金的主要来源。为彻底解决农民不愿投保、农险保费收取难的问题，对粮食种植农户投保，目前可以考虑实行适度强制原则（如美国、日本、法国等就是如此）统一投保，采取两种方式：一是中央可以明确规定，仅允许地方政府从中央发给农民的补贴中为农户限额垫付应交保费或中央用整合目前分散的各种支农资金的方式直接从支农资金中列出一块作为农户保费。目前国家对农民每亩农田的粮食直补、良种补贴等补贴资金已有一百多元，而农民每亩应缴保费占其比例很小（以湖南省为例，只占其百分之六）。从惠农补贴中限额垫付保费是可行的，也易于被农民接受和认可。二是由财力状况较好的地方财政承担农户保费，帮助农民投保。此次调查的湖南某地2008年早、晚稻投保面积共计115.09万亩，帐面上收取农户保费386.7万元，平均每亩每季保费3.36元。如果地方财政财力状况较好，承担这笔保费应无大的问题。对种粮农户投保实行适度强制原则，还可以避免产生自愿原则下可能出现的投保逆选择和道德风险等问题。对农业其他行业农户投保则可先实行自愿的原则，以后再考虑实行适度强制原则的范围和程度。

3、一般应在市、县两级设立政策性农业保险基金，由专职经办机构管理，并专款专帐专存专用，中央和省级可不设保险基金。中央应明确规定，政策性农业保险基金是涉农资金，具有救灾救济资金同等性质，属同一条“高压线”，任何单位和个人在任何时候都不得截留、挪用、贪污，违者将依法依规追究责任。对该基金市、县政府要责成相关部门在内设经办机构指定专人负责设置专帐，在指定银行开设专门帐户，单独核算结余或亏损。该基金只能按规定用于为受灾参保农户提供经济补偿和救助，经办机构的人员费用和公用经费等任何费用一律不得在此基金内列支。

4、科学制定起赔标准和保额标准，实行成本性（限额）赔付原则。可以借鉴并参照商业保险公司和不同地方开展农业保险的作法和经验，设计出政策性农业保险基金各项业务工作政策规定和制度，健全管理制度，规范操作程序。特别是要科学制定起赔标准和保额标准，遵循“小灾免赔，中灾赔偿，大灾补偿”原则，实行成本性（限额）赔付即只对受灾参保农户农业生产成本（或部分生产收益）进行经济补偿和救助，并以每亩保费为基准设置最高赔付额度。这样一方面可以缓解大灾之年赔付资金不足，控制赔付风险，另一方面可以避免投机行为的发生。如果设计为对粮食生产收益进行全赔，保险基金难以承受灾年赔付风险的同时，还难以避免投机行为的发生。从人的惰性方面分析，试想如果把保额定到生产收益时，灾年还能有多少农民愿意辛勤耕作。辛苦的结果不如灾后赔偿，那样农户任灾情发展、坐等灾后获赔的现象就会出现，甚至还会发生人为致灾的问题。如果在增加农民收入的同时造成了粮食的人为减产，国家的粮食安全就会出问题。这是我们进行农业保险基金制度设计时所不愿看到的，必须从机制上避免这个问题的发生。

5、用“一卡通”直接发放理赔款到户，实行收支两条线。制度设计时应规定政策性农业保险基金经办机构在对受灾参保农户进行理赔时，应杜绝不管有灾无灾平均分摊理赔款到乡镇、到村由其自主发放的问题，必须根据由农户签字认可的查勘、定损资料造册，通过农民补贴“一卡通”帐户系统直接将理赔款发放到受灾农户，并将发放花名册交财政所属乡财局签字盖章以示负责后归档保存备查。为防止发生冒领、挪用、贪污等问题，经办机构造具的发放花名册中农户的姓名应与“一卡通”帐户系统一致，不得在“一卡通”帐户范围之外开设新的账户支付理赔款。

6、建立风险防范机制。为应对农业生产发生特大自然灾害时政策性农业保险基金赔付资金不足而无法理赔的风险，制度设计时应规定建立农业保险巨灾风险基金和再保险体系。中央财政以及省级财政应每年按当年农业保险保费收入的一定比例拨付专款建立农业保险巨灾风险基金。巨灾风险基金可由国家控股的中国再保险（集团）公司代为经营。市、县政府自办的政策性农业保险基金当年有结余滚存下年，作为今后应对大灾赔付的风险基金积累，以丰补歉，也无需纳税。市、县政府还应在每年的保费收入中拿出一部分上交再保险公司进行政策性农业保险基金再保险，进一步降低巨灾赔付风险。

四、政府统一自办政策性农业保险基金可行性分析

1、政府自办政策性农业保险基金权威性强、信誉度较高、没有商业色彩，易于动员农民接受和认可。特别是近几年来，大量民生工程的实施和农村合作医疗保险的实行，更提高了党和政府在农民中的威信和地位，他们对政府举办的公共事业更加信任。

2、保险基金的资金来源有保证，保费规范会更大。只要中央和地方财政仍按商业保险公司办理农业保险一样，给予政策性农业保险基金保费补贴，并实行适度强制原则和自愿原则相结合的办法，调整农户保费交纳方式，就可以做到所有农户统一投保，扩大投保面，增大保费规模。

3、保费资金使用效果更好。按照保险基金设计思路，相比商业保险公司办理农业保险，由于没有委托环节和其他中间环节，不需要支付经营费用及补贴，不会产生手续费用，从而用于赔付的保费会增多；由于调整了农户保费交纳方式，规范了赔付原则和赔款发放手续，更能提高保费资金使用效果。

4、不会增加基层政府行政工作量和行政成本。推行商业保险公司办理的农业保险过程中，基层政府及其人员就已经做了大量工作，加上政府自办后保费交纳方式的调整规避了保费收取难的问题，利用现有部门人员编制设置专职机构规避了增加人员和经费的问题，因而政府自办保险基金基本上不会增加基层政府的行政工作量和行政成本。只要加强对经办机构专职人员的业务培训和指导，保险基金的业务工作就会顺利开展。

5、抗御巨灾风险的能力更强。按照设计思路，农户参加保险基金投保面广，保费规模很大，分散了风险，且实行成本性限额赔付控制风险，建立了风险防范体制。在发生特大自然灾害之时保险基金抗御巨灾赔付风险的能力会更强，使政府取信于民，提高政府支农、惠农、助农的施政效果。

6、总结农业保险经验，可以制定并完善全国统一的政策性农业保险基金工作条例，推动这项工作的试点，进而在全国范围内试行。我国农业保险已经积累了26年的经验，目前各地试点方案五花八门。正是由于没有统一的法律法规，才导致各地对农业保险的支持力度和方式各不相同，如果一直让各地模式无序发展，以后再统一和规范会更加困难。国外很多地方如美国、日本、澳大利亚都是先立法后试验的。因此国家应尽早出台统一的相关政策，先成立各级专职机构，从粮食种植业统一投保试点开始，逐步推广到其他行业。

湖南省 湘潭县审计局  胡再正

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              二00九年 元 月 十 日