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　中共中央十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，农村改革发展的首要任务是：“现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障。”其实，这并不是新提法，改革开放30年来，党中央一贯坚持农业基础地位不动摇，坚持抓粮不放松，我国农村经济和农业生产水平大幅提高，农产品有效供给得到基本保障，为我国经济社会稳定与发展作出了重大贡献。当前，我国粮食安全总体形势是好的，粮食综合生产能力稳步提高，农产品供给日益丰富。但随着工业化、城镇化发展，人口增加和人民生活水平提高，粮食消费需求呈刚性增长；耕地减少、水资源短缺、气候变化等因素对粮食生产的约束日益突出，我国粮食供需将长期处于紧平衡状态，保障粮食安全面临严峻挑战。到2020年，要保证我国的粮食安全和农产品供给，必须要站在全面、协调、可持续的高度重新加以规划。如果政策上思路上没有大的突破，将难以走出目前窘境，更难以完成2020年社会经济发展目标。

　　十七届三中全会决定让人眼前一亮。专家的评价是，这个决定思路有新概括，理论有新创新，措施有新突破，政策有新招数，农民有新实惠。这些“新”实际正是我党领导我国经济发展实现的一次大创新。10个中央一号文件积累到今天，30年改革开放综合国力积累到今天，全党在发展经济中对农业基础地位认识积累到今天，党中央在提出2020年农村改革发展的基本目标任务中，将健全农村经济体制，建立城乡经济社会发展一体化体制机制，推进现代农业建设，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全和主要农产品供给放在第一位。而令人鼓舞的是，一个新的政策体系浮出水面，它将成为完成这一世纪目标的最有力保障。那就是，国家给产粮大县“投钱”、“放权”。

　　粮食发展体制机制的创新迫在眉睫

　　什么样的县是产粮大县？按照2005年4月财政部下达的中央财政对产粮大县奖励办法的规定：粮食商品量、粮食产量、粮食播种面积作为奖励因素，三个因素所占权重分别为50％、25％、25％。奖励入围条件是以县为单位，5年平均粮食产量大于4亿斤，且粮食商品量大于1000万斤。对达不到上述条件，但对区域内的粮食安全起着重要作用，对粮食供求产生重大影响的县，经省级人民政府批准，也可纳入产粮大县奖励范围。

　　吉林榆树、河南滑县、山东桓台，是全国粮食生产大县（市）的典型代表。在几十年的农业生产发展过程中，在我国粮食产量连续上四个台阶的奋斗中，粮食大县功不可没。但几十年里，不完善的体制机制使粮食大县的发展左右为难。曾几何时，他们彷徨，粮食抓也不是，不抓也不是。丰收意味着减收，粮食大县意味着财政穷县。河南第一产粮大县滑县今年预计总产高达29亿斤，但如果以国际粮价为基准计算，滑县29亿斤粮食相当于“减收”25亿元。25亿元若计算为财政收入，滑县将达到沿海一些较发达县市水平；若折合为农民人均纯收入，相当于人均增收2080元，将由全国平均水平以下跃居上游。全县人均财政支出606.4元，仅为全省平均水平的41.1%。如果要达到全省的公共财政服务水平，需要补助10.8亿元；达到全国平均水平，需要补助21.5亿元。以前，粮食产区是“吃饭财政”，现在靠财政转移支付，变成了“要饭财政”。去年全县财政收入2.04亿元，仅教师工资一项就要3个亿。“工农产品剪刀差”加上“国内外粮价剪刀差”，两把“剪刀”剪断了“政府抓粮、农民种粮”的积极性。

　　2007年，河南省70个国家优质粮食产业工程县的粮食产量占全省粮食总产的81%，但财政收入只占全省财政收入的19.1%；粮食产量在10亿斤以上的52个县市人均财政支出水平不到全国平均水平的1/3。保粮食增长客观上也使产粮大县失去了一些发展机遇。河南省GDP前15位的县，其平均耕地面积占区域面积的35%，而滑县高达72%。长期以来经济数据排名靠的是GDP和财政收入，“粮价剪刀差”实际上也剪掉了干部的成绩。虽然2005年后粮食大县享受国家产粮大县补助，但奖补资金主要用于乡村两级办公经济、发展农村教育和发放干部教师工资方面，靠目前的财力，提高粮食生产能力基本不可能。滑县农业局局长王典让告诉记者：“通过中低产田改造和增加水利设施等，提高粮食生产能力大有潜力。全县有近100万亩中低产田，去年改造了1.2万亩，单产由300公斤提高到623公斤。现在的问题是，每个农业项目都需要县里配套，县财政根本拿不出这么多的配套资金，有时只好放弃。我们基层是‘不要项目难发展，要了项目更作难’啊！”

　　他们要求改革创新。要求从价格机制上创新，逐步地将粮价与国际接轨，最终由市场形成价格；要求从补贴机制上创新，进一步加大对粮食产区的补贴力度，形成“农民种粮食，财政买安全”的机制；要求加大种粮补贴，建立对粮食调出财政奖励补偿机制，即对粮食生产大县按粮食调出量进行奖励或补贴。河南产粮大县商水县年产出20亿斤粮食，国家的奖励去年是3000万元，相当于产1斤粮食国家补0．015元。他们认为，如果1斤补1．00元，加上现有的财政收入，就能达到全国县级财政的平均水平，能够使粮食产区安心抓粮。

　　新政策体系抓住了县级能力建设这个牛鼻子

　　过去，农业大县总结粮食生产发展的经验是，一靠政策，二靠投入，三靠科技。“三靠”的核心实际是投入，投入的核心实际是政策。我们过去一直在说“政策不变”，但实际上政策年年在调整。遗憾的是，年年“增加投入”，并没有解决粮食大县发展的问题。因此，政策要发挥根本性的作用。我们在十七届三中全会的决定中读到了这样的信号：“加强和改善国家对农业农村发展的调控和引导，调整不适应农村社会生产力发展要求的生产关系和上层建筑。”

　　而有关投入的政策全面被“制度”代替。制度是法律的前身。首先是，健全农业投入保障制度，调整财政支出、固定资产投资、信贷投放结构，保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度，大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入。国家在中西部地区安排的病险水库除险加固、生态建设等公益性建设项目，逐步取消县及县以下资金配套。其次是，健全农业补贴制度，扩大范围，提高标准，完善办法，特别要支持增粮增收，逐年较大幅度增加农民种粮补贴，完善与农业生产资料价格上涨挂钩的农资综合补贴动态调整机制。第三是，健全农产品价格保护制度，完善农产品市场调控体系，稳步提高粮食最低收购价，改善其他主要农产品价格保护办法。完善粮食等主要农产品价格形成机制，理顺比价关系，充分发挥市场价格对增产增收的促进作用。农业投入保障制度、健全农业补贴制度、农产品价格保护制度，三大制度的建立，将对我国粮食安全起到里程碑的作用，无疑将成为粮食大县经济发展历史性的新起点。

　　而对农业大县“放权”是一个更深刻的突破性改革，新政策体系抓住了县级能力建设这个牛鼻子。“扩大县域发展自主权，增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配，增强县域经济活力和实力；推进省直接管理县（市）财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。”这就意味着，农业大县可以得到国家和省两级财政的扶持，如国家在中西部地区安排公益性建设项目，逐步取消县及县以下资金配套，省辖县将也会得到省级财政这样的扶持政策。最重要的是，通过“放权直管”改革，农业大县可以在中央政府、省级政府的调控和统筹下，全心全意发展农业生产，并聚精会神地建设新农村，发展现代农业，稳定地提高农业综合生产能力。他们不再与经济发达地区站在同一个平台上进行政绩考评和GDP竞赛，他们建设的秀美山川和丰满粮仓不再用传统的价值观、政绩观衡量。

　　发展农业生产，工程、项目是最有效的组织方式，是一种重要的调控手段。30年来，我国通过实施了大量的农业发展促进工程和项目，通过科技与管理方式的创新形成软能力。今后国家的农业工程项目，主题更加突出：构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系。《决定》要求，各地区都要明确和落实粮食发展目标，强化扶持政策，落实储备任务，分担国家粮食安全责任。要抓紧实施粮食战略工程，推进国家粮食核心产区和后备产区建设，加快落实全国新增千亿斤粮食生产能力建设规划。《决定》要求，“以县为单位集中投入、整体开发，今年起组织实施。”国家将把支持粮食生产的政策措施向主产区倾斜，建立主产区利益补偿制度，加大对产粮大县财政奖励和粮食产业建设项目扶持力度，加快实现粮食增产、农民增收、财力增强相协调，充分调动农民种粮、地方抓粮的积极性。完善粮食风险基金政策，逐步取消主产区资金配套。

　　谁都可以成为对粮食安全有贡献的产粮大县

　　天降大任于“大县”！发展的痛苦换来了发展的能力。《决定》指出，产销平衡区和主销区要加强产粮大县建设，确保区域内粮田面积不减少、粮食自给水平不下降。强化主要农产品生产大县财政奖励政策，完善农产品加工业发展税收支持政策。要求“县（市）党委要把工作重心和主要精力放在农村工作上。”“完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系，把粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定作为考核地方特别是县（市）领导班子绩效的重要内容。”山东连续3年奖励种粮大县，全省已有8个县像桓台那样整建制实现小麦平均单产过千斤。河南不再用过去的政绩观考核产粮大县，滑县发展粮食生产的经验现在是新三靠，一靠政策、二靠科技，三靠责任。

　　大县责任重，大省行动快。河北省委七届四次会议决定从2009年起，逐步对未纳入扩权县（市）范围的62个产粮大县（市）实行省直接管理县（市）财政体制。将中央财政核定的河北省79个产粮大县（市、区）全部实行省管县改革。扩大县域发展自主权，增加对县的一般性转移支付，促进财力与事权相匹配。要以粮食生产大县为重点，以县为单位集中投入，整体开发，着力建设4000万亩粮食生产核心区，到2012年全省粮食综合生产能力要达到600亿斤的目标。从2005年起，河南确定24个产粮大县为粮食核心产区，依托农业综合开发平台，整合支农资金，3年将299万亩中低产田改造成旱涝保收的高标准农田。去年核心产区粮食增量占到全省增量的80%，为实现1000亿斤产量作出了重要贡献。2008年粮食生产核心区有了新的标准，项目区内灌溉保证率将不低于75%，排涝和防洪标准将不低于10年～20年一遇，良种覆盖率将达到100%。湖北省从2004年起依托专业大县，建成了一批大板块基地。5年来各类资金投入累计达80多亿元。从去年开始，湖北又启动了种养大县项目，重点建设46个粮食大县、20个棉花大县、20个油菜大县、14个蔬菜大县、10个茶叶大县、30个畜牧大县和26个水产大县。争取5年～10年建成“一县一品”格局，为现代农业奠定基础。

　　甘肃有个县叫通渭，在定西和天水之间，国家级贫困县。这个县20年前吃粮靠返销，是典型的“主销区”。1960年，通渭分别虚报粮食产量和征购粮各1亿斤，实际上人均年口粮只有20斤，导致大饥荒闹出人命。1972年，周恩来总理听取甘肃省委汇报通渭的贫困状况时，立即从全国各地调拨粮食和军大衣，救济通渭。改革开放后，通渭的粮食生产翻开了新的一页。从1981年通渭吃返销粮5000万斤开始递减到1988年不再吃返销粮，到2002年，通渭粮食外销超过5000万斤，粮食商品率16.3%。2007年，在经历60年不遇的大旱后，通渭推广的旱作全膜覆盖玉米1.48万亩，亩产达到1250斤，仅此一项实现农业产值近2000万元。就是在这一年，通渭农民人均纯收入达到1780元，全县绝对贫困人口下降到了4.3%。今年，全县玉米种植增加了10倍，达到14.3万亩。预计2010年后，通渭全膜覆盖玉米将发展到50万亩，产量达到5亿斤，粮食商品率80%。30年来，通渭县的干部群众齐心协力，毫不放松粮食生产。如今，年轻一代农民都知道，“荒什么也不能荒庄稼，种什么也不能不种粮食”。目前，通渭的粮食商品率接近25%，虽然至今也算不上省里的“主产区”，但从返销到外销，通渭人不仅改变了自己的粮食安全状况，更为国家粮食安全作出了贡献。

　　通渭靠啥？靠政策，靠科技，更靠责任。保障国家粮食安全，县县有责。如果没有为国分忧的责任感，不仅通渭今天可能还需要别人养活，国家年年表彰的那些“粮食生产先进县标兵”也不会把大旗扛到今天。从这个意义上讲，通渭的贡献与榆树、滑县、桓台可以同日而语。面对日益完善的政策环境和市场环境，面对保障中国粮食安全的重大责任，无论你地处平原还是山区，无论你脚下是黑土还是红壤，谁都可以成为对粮食安全有贡献的“产粮大县”。