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　第二部分粮食应急体系建设的实证分析——以浙江为例

　　一、浙江粮食安全状况分析

　　(一)粮食产需缺口不断扩大

　　在历史上，浙江的粮食产量在1984年最高曾达到181．7亿公斤，此后，随着农业生产结构的调整和粮地面积的不断减少，粮食总产量逐步下降。2006年，全省粮食生产虽然出现恢复性增长，总产量达到88．4亿公斤，比上年增长8．5％，但与历史最高产量相比，仍下降了51％。1984年一2006年的X年间，浙江的粮食产量平均每年下降2．33％。据有关部门预计，到2010年，全省粮食产量将保持在80亿公斤左右。

　　同时，随着人口特别是外来人口的大幅度增加以及消费结构的升级，粮食需求量逐年增加。2006年，全省粮食消费总量为185．3亿公斤，比1984年的160．耐2公斤，增长15．5％，平均每年增长0．7％。具体分用途看，一是口粮需求稳中趋降。2006年全省城乡居民消费口粮93．5亿公斤，同比减少0．55亿公斤；二是饲料用粮和工业用粮增加。随着城乡居民生活水平的提高，粮食间接消费数量明显增加。2006年全省饲料用粮69．3亿公斤，同比增加0．9亿公斤，工行业用粮21．3亿公斤，同比增加0．7亿公斤。近年来，浙江每年的粮食产需缺口基本在100亿公斤左右，自给率为45％左右。在正常年景下，浙江的100亿公斤粮食产需缺口主要依靠市场机制调节，通过粮食批发市场和省际间产销合作从省外采购及进口解决。预测到2010年，全省粮食消费量将达到19亿公斤，产需缺口继续扩大，保证粮食稳定供给压力增大。

　　(二)商品粮消费人口不断增加

　　随着粮食生产结构的调整和工业化、城市化进程的推进，我省吃商品粮人口泡括城镇居民、外来人口、农村缺粮农户)比重大幅度增加。据测算，1984年全省商品粮消费人口在1000万人左右，到2000年增加到2500万人，2006年进一步扩大到3000万人，预计2010年将达到3300万人以上。届时，占全省总人口三分之二左右的城乡居民需要从市场上购买粮食以满足消费。

　　(三)各种公共安全事件处于高发期

　　浙江地处我国东南沿海，是洪涝、台风、干旱及地质灾害等各类自然灾害多发的省份。尤其是登陆我省的台风数量多，强度大，对农业生产和人民生活影响很大。仅2006年，我省就先后4次遭受强台风袭击，其中第8号超强台风桑美登陆我省时，最大风速达68米／秒，最大降雨到达606毫米川、时，破坏力空前，给我省造成了重大人员伤亡和财产损失。2006年全省因自然灾害累计受灾人口达1000多万人次。干旱、洪涝灾害也频繁发生，全省每年农作物受灾面积在500万亩以上。我省又地处地震过渡带，近年来，在温州市的文成、泰顺二县交界处曾多次发生过地震。随着全球气候变暖趋势的加剧，今后极端性气候引发自然灾害的概率和强度有可能进一步趋增，防灾、救灾形势十分严峻。此外，能源安全和公共卫生安全问题日益突出，处理不慎都有可能引发粮食市场的异常波动。

　　(四)粮食供给保障基础依然薄弱

　　一是粮食综合生产能力不足。保护耕地与建设用地的矛盾十分突出，虽然近年来通过实行严格的耕地保护制度，我省耕地面积基本保持占补平衡，但耕地质量明显下降。粮食生产规模普遍较小，市场组织化程度较低，农业基础设施落后，抵御市场风险和自然风险的能力不强。

　　二是粮食综合流通能力不强。粮食物流基础设施仍比较落后，“四散”化程度低，缺少一批经营规模大、竞争能力强的大型粮食企业。作为正常情况下确保我省粮食供应的主要载体，我省粮食批发市场虽然数量众多，但软硬件设施落后，功能单一，以商流为主的粮食批发市场发展缓慢。粮食产销合作的长效机制尚未建立起来，省际间粮食运输瓶颈问题比较突出。

　　三是社会粮食库存比较薄弱。近年来，全省商品粮食库存仅相当于全年粮食总消费量的5．4％。省内主要粮食批发市场的成品粮库存一般也只能满足3天左右的正常供应。四是竞争规范有序的市场环境发育尚不完善。近年来国内粮食市场体系初步形成，但统一开放、竞争有序的市场环境发育尚不完善。一旦国内粮油市场发生异常情况，会不同程度地发生地区封锁、抬价抢购、无序竞争、囤积惜售、不履行合同约定、质量失控等现象，影响粮食市场稳定和粮食安全。

　　二、浙江粮食应急体系建设的现状和存在问题

　　面对日益严峻的粮食安全状况，中共浙江省委、省政府高度重视，始终把确保全省粮食安全和市场供应稳定作为粮食工作的首要任务，多方面构建和强化全省粮食安全应急体系。通过几年的努力，浙江的粮食安全应急保障体系初步形成，应急管理能力明显提高。

　　(一)应急预案体系基本形成

　　制定、落实应急预案是提高应急能力的有效手段。我省较早地开展了粮食应急预案管理工作，通过预案编制、演练和修订，初步建立了省、市、县三级预案体系。

　　一是预案编制启动较早。从2001年初开始，我省就着手开展粮食应急预案的编制工作。各级粮食行政主管部门根据省政府的要求，组织人员，集中力量，广泛开展调查研究，对有关粮食流通的各个方面情况进行了全面、系统的摸底和测算，在详细掌握了当地粮食生产、消费、供应、加工、调运等大量第一手资料的基础上，起草了各级粮食安全应急预案。2001年12月，省政府办公J丁正式印发了《关于确保浙江省粮食供需安全对策预案》。到2003年底，全省所有市、县的粮食安全应急预案也全部完成编制工作，并经当地政府批准颁发。

　　二是及时开展预案修订工作。定期对预案进行修订，是保证预案有性效的重要手段。我省初步形成了每2—3年修订一次预案的制度。2004年2月，我省在《关于确保浙江省粮食供需安全对策预案》的基础上，结合当时浙江粮食应急工作的实际，重新起草印发了《浙江省粮食安全预案(试行)》。2005年，《国家粮食应急预案》和《浙江省突发公共事件总体应急预案》出台后，我省又组织开展了应急预案的全面修订工作。2006年初，省政府办公厅正式印发了修订后的《浙江省粮食安全应急预案》。到2006年底，各市、县的粮食安全应急预案也全部完成了修订工作，并由省粮食局统一汇编成册。

　　三是积极组织开展预案演练。预案演练是检验预案的可操作性、提高应急队伍处置能力的有效方法。近年来，我省各地先后举行了十余次粮食应急预案演练。演练主要分两类，一类是指挥部综合演练，如杭州市在2005年10月底举行的粮食安全预案演练，采取情景模拟，人机对应方式，由粮食应急供应指挥部成员对市场监测、应急启动÷应急实施、应急中止和恢复处理各环节，逐项进行口头和书面演习。另一类是专项实战演练，如舟山市在2006年9月，举行了军粮应急保障演练。演练采取指挥机构推演和各保障分队实际操演相结合的方式进行。