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三鹿事件进入了善后阶段，对有关当事人的责任追究程序已经启动，但紧随此，一丝更深的忧虑浮上心头。追究责任从来不是管理的目的，对于如此危害消费者生命安全、恶化中国乳品行业声誉、动摇中国政府权威、抹黑中国产品形象的事故，即使不能完全消除，至少不使之如此频发，才是人们的期盼。当三鹿事件尘埃落定之时，这种期盼是近了呢，还是依旧遥远甚至更远？多次经历食品安全事件之后，人们不敢抱有太乐观的态度。

　　人们不敢乐观，是因为在类似事件中看到的不是一般的态度问题，不是奶农的利欲熏心，不是企业的章法错乱，甚至不是地方政府的遮掩拖延。孤立地看，所有这些毛病都有办法解决，都可以通过加强监管而得到治理。人们担心的是事故频发所表明的监管能力本身的缺失，不是个别官员或部门失职的执行力不足，而是一种“体制性的监管能力缺失”。

　　监管能力缺失之所以被加上“体制性”的帽子，是因为这种能力缺失产生于制度设置本身的局限，监管人员即使尽职尽力，也难以实现体制设定的目标。在近年中发生的安全事件及其善后过程中，国人看到的是安全总局和质检总局官员像消防队员一样四处灭火，但频频灭火而防范不了，表明安全工作必定存在制度性缺陷。乳品行业遭遇三鹿事件即使不至于从此一蹶不振，也将不得不经历一个艰难的起死回生过程。不能把问题限制在个别企业或个别品牌的范围，而酿成全国性的行业危机，即使灭火成功，也难说监管有效；全国那么多省市区县，动不动总局最高官员亲临一线，也难说监管制度健全。

　　从计划经济向市场经济转型以来，越来越多的经济活动成为完全的“基层现象”，也就是直接发生在具体的市场情境之中和活生生的市场主体之间。市场带来了社会的扁平化，但市场和社会管理的重心却还高高在上。无论生产安全还是食品安全仍然是分块的，职能部门履行职责往往受到同级政府的掣肘。在全国性市场已经形成，地方利益也已经固化的情况下，分块切割专业管理部门的职责，难免使监管的漏洞越来越多。三鹿集团向石家庄市政府报告奶粉发生质量问题之后，竟然还被拖延了1个月，不是国家机构出面，不知道这件事还会拖多久。为什么石家庄乃至河北省质检局事先没有防范，事后又未能及时处置，而非得国家质检总局甚至更高领导出面？既然非等国家出面不可，那又要省市级的质检机构何用？如果真的连省级机构都无法履行职责，那监管重心不是太高了吗？

　　这里不是要求所有行政执法机构都成为像海关一样的直属中央管辖，而是要让监管制度真正发挥作用，必须保证各级机构能够完全按照法律赋予的职权，独立履行职责，而不放弃职守，屈从于地方利益。对照权责相等的原则，现在出了事故就把质检部门的官员免职的做法有失公正，因为这些部门本身处境尴尬：如果主管官员无论是否履行职责都可能官位不保，摘帽子的惩罚还有什么意义？问责制即使落实，又有多少效果？

　　监管重心太高和法治不严，自上而下的监督无法到位，地方政府缺乏约束，职能部门也难以依法履行职责，又没有严格健全的自下而上的监督机制，安全管理漏洞百出，食品危机一触即发的形势就难以扭转。乳品行业使用三聚氰胺几成潜规则，普通奶农都知道这一“秘诀”，而监管部门竟然蒙在鼓里，原因在于自下而上的信息渠道被完全堵塞，或者用更恰当的说法，应该是自下而上的信息渠道根本没有真正开通。舆论监督可以被封杀，消费者投诉可以被私了，企业报告可以被扣压，如此信息匮乏，职能部门要想监管也难，而没有了基层鲜活的信息，重心高高在上的国家质检总局除了在地方上事情闹大之后赶紧救火之外，也真的很难有更好的办法。

　　面对层出不穷的安全事故，挖掘现有体制的潜力是必要的，但也是远远不够的。无论市场管理体制还是社会管理体制，长期落后于社会生活本身的变化，必然会出现种种缺陷，如此格局要是得不到解决，那现任官员再奔忙，只能徒唤奈何，对现任官员问责再严格，也于事无补。体制的问题必须在体制层面上解决，制度本身健全了，官员的个人努力才能产生效果，摘官员帽子的问责制也才能产生效果。

　　在十七届三中全会即将召开之际，审视三鹿事件则具备了特殊意义。此类事故如果不能找到解决的长效机制，“以经济建设为中心”的改革信念甚至亦会在民间产生动摇，这将是对改革的最大伤害。