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政府对粮食等农产品的生产给予政策性补贴，是许多国家包括工业化发达国家支持和保护本国农业的一种通行做法。对粮农补贴政策的选择，不仅直接影响到种粮农民的收入，而且关系到粮食的全面可持续发展，关系到国家粮食安全。我国政府对粮食生产历来高度重视，根据财政的支付能力和粮食供求的实际状况，积极扶持粮食生产，取得了较好的效果。在过去很长一段时期内，我国对粮食生产者的补贴是通过流通环节实现的，即国有粮食流通企业以一定的价格收购种粮农民的粮食，防止谷贱伤农。这种做法由于是通过补贴流通环节以达到保护生产者的目的，称为间接补贴。在粮食购销市场全面放开后，为适应市场经济的要求，我国将对种粮农民的补贴从流通环节调整到生产环节，即根据种粮农民承包的土地面积或提供的商品粮数量，按照一定标准，将补贴直接发放给种粮农民，称为直接补贴。关于直接补贴，有关部门和很多学者已从实践的角度，对此项政策做了较为全面的论述，在此，笔者只从经济学的角度进行初步的理论分析。 
    农业的弱质特性是实行政策性补贴的现实依据
    农业是人类的“母亲产业”，是人类衣食之源、生存之本。早在茹毛饮血的远古时代，农业就已经是人类抵御自然威胁维系生命的基础。如今，农业作为从事最基本生活资料生产的产业部门，在人类的生存和发展中同样具有先决意义。没有农业就没有人类的一切，更不会有人类的现代文明。
    由于农业自身具有的弱质特性，所以在其发展过程中必将面临一定的自然风险和社会风险。粮食生产作为农业生产的重要组成部分，继承着农业的一系列弱质性：对自然环境条件不但有很强的依赖性，而且由于自身生产周期长，资金周转慢，产品需求弹性小，它还受市场供求关系的制约。因此，为了维护市场均衡、弥补农业的弱质缺陷，政府对粮农进行补贴和支持是十分必要的。
    如图1-1所示：
    S1是粮食“弱质”供给曲线，D =f（P)；
    S2是粮食作为一般商品的供给曲线，D=D+F（P）；
    D2是包含了粮食安全的社会需求曲线；
    D2是粮食的市场需求曲线，它不能自动实现粮食安全；
    Q1是在粮食“弱质”供给曲线下实现的市场均衡；
    Q2是市场的正常的粮食需求量；
    Q3是在粮食的“弱质”供给曲线下达到的粮食供需均衡量；
    Q4是在政府支持下的粮食一般供给曲线实现的社会供需均衡量。
    由于“弱质”性的原因，则S1< S2。
    在政府的补贴干预下，粮食供给将出现三种均衡状态，即：
    1.在政府既不支持又不保护粮食生产的情况下（政府对粮食的购买），粮食的市场短缺量为：Q2-Q1；社会粮食需求短缺量为：Q4-Q1；这是一种不稳定的均衡状态，会导致农民利益受损和粮食产业凋敝；
    2.在政府支持但不全面保护的情况下（对粮食弱质性弥补和对粮食进行政策性购买），粮食的市场短缺为：0，社会短缺为：Q4-Q2；
    3.在政府既支持又保护粮食生产的情况下，粮食市场供给大于市场需求，政府购买粮食安全数量为：Q4-Q2，社会供需均衡得到实现。
    由此可见，政府实行补贴是化解粮食风险、克服弱质性和实现供需均衡的重要保障。实施适度的粮食补贴是保护农民利益、稳定农业生产，维护国民经济持续发展的必然要求。 
    支持粮食补贴政策的经济学理论
    1.福利经济学理论
    福利经济学之父庇古提出了两个社会福利最大的基本命题。第一，国民收入越大，社会福利就越大。要使社会福利达到最大，就必须使社会国民收入达到最大，社会资源的配置达到最优。第二，国民收入分配越均等，社会福利就越大。在边际效用递减规律的作用下，同样的货币量对穷人的效用要大于对富人的效用。因此国家应采用收入转移的方式，把高收入者的部分收入直接或间接地转移给低收入者，直到他们的边际效用相等为止。
    福利经济学还认为，在满足帕累托最优条件下，要提高一部分人的效用水平，就必须降低另一部分人的效用水平，如果不是这样，则总可以通过某种重新安排，使一部分人的状况变好而不使另一部分人的状况变坏。其实这正是一部分既得利益群体的担心所在，担心对农民的补贴和对其他穷人的救助会使他们的福利受到影响。对于经济实力和财政收入增长较快的国家，存在改进帕累托的可能，可以在维护既得利益的前提下改善贫穷者的福利水平。在这种情况下，对农民的补贴和对其他弱势群体的经济支援会增进整个社会的福利水平，并最终使得既得利益者取得更大的、更长久的利益。
    2.公共财政理论
    由于市场在具有外部性的产品供给上存在失灵，它为政府留出了施展才能的空间，而农业产业本身的弱质性和基础地位，决定其需要政府的服务。从经济学角度看，完善的基础设施是私人有效投入和市场机制发挥作用的先行条件。良好的设施能扩展生产收益的边界，从而影响主体的投资行为。农村基础设施、技术培训和农业科技创新在农村经济发展中的重要作用已成共识。然而由于他们具有正外部性，因此在这些领域存在市场失灵和免费搭车现象，需要公共财政支持和投入。
    3.农业的多功能性理论
    随着生态环境保护和农业可持续发展的需求增长，对农业的认识也须发生很大的变化。农业被认为是一种多功能性的产业，农业的多功能性是指农业除了具有商品生产功能外，还有土地占有、环境、粮食安全以及文化等功能。农业的多功能性决定了任何国家都要重视构筑农业产业体系间各个环节的互动，而非传统的单一的农产品商品生产功能。农产品生产、农产品加工、食品销售、质量管理体系、政策支持体系、生产组织体系、市场体系、生态保护体系及其安全体系是构成具有政治和经济功能的农业产业体系的主要方面。对农业多功能性的认识，正在引导着粮食投入或补贴政策的走向。粮食投入或补贴政策应该确保农业在保持一些地区的社会和人文平衡、维系农业对国家财富的保持、生态平衡的维护、农作物与家畜品种的保护等方面起到重要作用。在农产品形成买方市场后，要大力鼓励土地休耕、土地轮作、农民向非农产业转移、营造农民转移的空间。这些都需要政府投入，也是政府有所作为的广阔天地。保持和不断提升农产品竞争力的切入点除科技投入以外，主要是对农产品和农民的补贴政策。
（作者：周 梅单位：北方工业大学）