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    1、食盐业变革历程

    食盐业专营制度最早可以追溯到春秋时代，早在《管子·海王》就有关于盐业国家垄断之说。其后，从秦汉时期的国家直接专营，到隋唐时期的国家间接专营再到明清时期的特许盐商体制，历代的食盐业管理始终有较多政府干预。

    明、清及民国实行了特许专营制度，这一制度在明清时期又叫“引岸专商制度”，其本质是价格“双轨制”。专商许可来源于行政权力，以寻租的方式获得，在明清时包括各种税金、“报效”以及帑息等，民国时期则是“验票费”。并且，民国时期的盐商贿赂公开化，军队和权贵成为贩卖私盐的主体。

    中华人民共和国成立后，又恢复了盐业专营制度。五十年代初在财政部下设盐业局，它既是盐业行政主管又是食盐生产者，并设立中国盐业公司，负责运输和销售。对盐业实行垄断，其理由是通过盐业专营收益弥补税收不足，并且，政府对盐业的垄断一直是严格的，只是在“产销”和“中央—地方”的垄断权力分配上有所不同。经历了“合分合分”四个阶段：1954年，中国盐业公司并入盐务总局，产销合并，产量占全国的49.6%，销量占全国的90%（合）。1957年实施“统一计划，分级管理”，中央直属企业将具体管理职能下放给省、市级政府，且运销并入商业、供销或粮食部门，是实质上的“地区分管”、“产销分管”。在此阶段内，产销矛盾紧张（分）。1964年，成立盐务总局和中国盐业公司，一套机构两块牌子，开始实施垄断专营，产量占全国的70%，销量占全国的90%，并领导相关学校和研究、勘探企业（合）。1966年起的文革时期，仅第一轻工业部内设一个盐业组（共2人）管理全国盐业工作，体制基本回到1964年之前（分）。1978年，轻工业部成立盐务总局，但企业隶属关系不变，仍处在地区分管和产销分管状态。

    由于与我国盐业行政性垄断的现状关联较大，我们自1980年至今的30多年时间里，盐业管理体制发生了演变。总体来看，盐业专营制度从未被打破。虽然垄断力量在中央企业和地方企业间的分配变化不曾停歇，盐的生产和销售分合不断，但这始终是建立在政府以行政力量垄断食盐行业的基础上的。尤其是1996年颁布的《食盐专营办法》确立了食盐的专营体制。此外，盐业上市公司中的相关人数与比例也相对较高。

    近几年来一个显著的变化是地方盐业公司的集团化倾向。这种倾向一方面是市场化改革压力传导所致——以集团化应对市场化是国有企业改革中的惯用思路。另一方面，则是负责运销的盐业公司有动力将垄断扩展至上游生产企业。因此，企业边界虽然发生变化，利益分配、管理架构却仍有较多保留。这里采用将生产者与销售者区分开的方法，以帮助我们分析食盐业。

    2、法律依据及其问题

    专营是指营是指政府授权其自身所属于机构或者其他私人主体对特定商品或者服务进行排他性经营的权利。目前为止，我国并没一部创设盐业专营的法律。1990年2月9日国务院颁布的《中华人民共和国盐业管理条例》和1996年5月27日国务院颁布的《食盐专营办法》，是现在盐业行政性垄断权的主要依据。而这两个文件在法律体系中并不是立法机关通过的法律，而是行政部门颁布的法规。所以盐业专营是行政权力创设的垄断权，符合我们定义的“行政性垄断”的原本含义。2013年《国务院关于修改部分行政法规的决定》对原《食盐专营办法》的部分条款进行了修改，将《食盐专营办法》第五条第二款修改为：“食盐定点生产企业由省、自治区、直辖市人民政府盐业主管机构审批。”第六条中的“国务院盐业主管机构”修改为“省、自治区、直辖市人民政府盐业主管机构”。删去第十八条第一款中的“国务院盐业主管机构或者其授权的”。修订后的《食盐专营管理办法》实行的专营政策不变，只是将由中央审批的部分权力下放给了地方。

    《中华人民共和国盐业管理条例》中与本文有关的重要规定如下：

    第三条 盐资源属于国家所有，国家对盐资源实行保护，并有计划地开发利用。国家鼓励发展生产，对盐的生产经营实行计划管理。

    第四条 省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。

    第八条 开发盐资源，开办制盐企业（含非制盐企业开发盐资源，下同），必须经省级盐业行政主管部门审查同意，报省、自治区、直辖市人民政府批准。私营企业和个人不得开发盐资源。

    第十四条 制盐企业必须按照国家计划组织生产。

    第十九条 食用盐、国家储备盐和国家指令性计划的纯碱、烧碱用盐，由国家实行统一分配调拨。

    《食盐专营办法》（修订版）中与本文有关的重要规定如下：

    第四条 国务院授权的盐业主管机构（以下简称国务院盐业主管机构）负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构（以下简称县级以上地方各级人民政府盐业主管机构），负责管理本行政区域内的食生专营工作。

    第五条 国家对食盐实行定点生产制度。非食盐定点生产企业不得生产食盐。食盐定点生产企业由省、自治区、直辖市人民政府盐业主管机构审批。

    第七条 国家对食盐生产实行指令性计划管理。食盐年度生产计划由国务院计划行政主管部门下达，国务院盐业主管机构组织实施。

    第九条 国家对食盐的分配调拨实行指令性计划管理。食盐年度分配调拨计划，由国务院计划行政主管部门下达，国务院盐业主管机构组织实施。

    第十条 国家对食盐批发实行批发许可证制度。经营食盐批发业务，必须依法申请领取食盐批发许可证。未取得食盐批发许可证的，不得经营食盐批发业务。

    第十五条 食盐定点生产企业、食盐批发企业、食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店，应当执行国家规定的食盐价格。

    第十八条 托运或者自运食盐的单位和个人，应当持有省、自治区、直辖市人民政府盐业主管机构核发的食盐准运证。食盐作为国家重点运输物资，运输企业应当保障运输。

    这些条款梳理了已有盐业管理体制，并以法律形式保证了这种体制的延续。首先，从盐的生产来看，政府及其所属部门对盐资源的开发实行指令性计划管理。《盐业管理条例》第三条、第八条、第十四条以及《食盐专营办法》的第五条、第六条、第七条，为食盐的垄断性生产提供了依据。

    其次，从盐的运销来看，政府及其所属部门对盐的分配、调运和销售也是指令性计划管理。《盐业管理条例》第十九条、第二十条、第二十一条以及《食盐专营办法》第九条、第十条、第十一条、第十三条、第十四条为盐的运销专营提供依据。

    及至2003年，国家发展改革委仍要求：“中国盐业总公司要认真组织落实并督促各产销企业严格执行国家计划”。2008年新版《食盐准运证》、2009年《食盐批发许可证》《食盐转（代）批发许可证》、2010年《食盐分配调拨计划（草案）》，工业和信息化部仍授权由中国盐业总公司办理。

    然而，这些法律条款与2007年8月30人民代表大会颁布的《中华人民共和国反垄断法》相矛盾。该法律与盐业行政性垄断行为相关的条款主要是以下两条：

    第七条 国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。

    第三十七条 行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。

    该法第七条似乎将盐业这一“依法实行专营专卖的行业”排除在外，但是，“依法”二字中的“法”字，不可能包括行政部门制定的办法，即使是最高行政部门国务院制定的办法也不能包括在内。因为《中华人民共和国反垄断法》由最高立法机关人民代表大会所立，相对于由行政部门所立的《盐业管理条例》和《食盐专营办法》是上位法。上位法参照下位法而立，在逻辑上是说不通的。因此，这里的所依之法，必然不包括《盐业管理条例》和《食盐专营办法》。因为，《反垄断法》的颁布本身就意味着两个盐业行业法规不再具有法律效力。更重要的是，第三十七条明确规定了行政机关（当然包括国务院在内）不得用行政权力限制竞争，也就否定了盐业专营的合法性。

    另外需要说明的是在《盐业专营办法》第十条中，食盐批发须获得许可证上，不同省份规定不同，例如黑龙江、湖南规模以上民企可以申请食盐批发许可证，而广东省则要求食盐批发许可证只能由盐业公司获得。但无论如何，食盐批发企业必须遵守《食盐专营办法》及国家有关盐业法规、规定，服从当地盐业主管机构的管理，严格执行国家下达的食盐分配调拨计划和国家食盐价格政策，并严格按规定的进货渠道和销售范围经营食盐。