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管理的实体是组织，组织的运行离不开权力。人们判断权力大小的依据，往往是官职和级别。通常情况下，级别越高，权力越大。但是世界上的事情总有例外，中国古代的官员，权力的大小往往同级别的高低不成比例。

　　秦汉时期，在建立皇帝制度的同时也建立了宫省制度。宫省原来叫宫禁，后来因为避讳，改禁为省。宫省制度是围绕着皇帝建立的，中央政府是围绕着三公九卿建立的，建筑名称各有不同。在汉代，丞相等三公的衙门叫府，太常等九卿的衙门叫寺（隋唐以后与寺并行还有监）。皇宫里面，也有设在皇帝身边的办公机构，这些机构占用宫内的台阁办公。所以，古代就形成了两个中心，一个中心围绕皇帝，在宫内；另一个中心围绕宰相，在宫外。一般来说，宰相名义上是皇帝之下的最高长官，比较正规；皇宫里面的不过是办事人员，级别很低。后来诸葛亮所说的“宫中府中，俱为一体”，就是说的这两部分机构的配合。后代谈到中央统治核心，也往往以台阁和府监并称。

 　　汉代以石论级别，丞相是万石，连地方的郡太守也是二千石。而宫内的官员，如尚书台的尚书，不过是二三百石的小吏。二者在级别上相差太远。即便到了东汉，尚书令已经凌驾于三公之上，但级别不过六百石，名义上还是九卿之一少府的属下。但是，由于尚书在皇帝身边，直接为皇帝服务，而丞相在皇宫之外办公，难得凑到皇帝身边，所以，在决策时，尚书的意见就要比丞相更能到达皇帝耳中，久而久之，级别很低的尚书就成为决策中心的意见来源，而宫外的丞相，只能听命于尚书成为权力上低一个档次的执行中心。当然，宫省和府监的详细情况十分复杂，而且后来变化极大，这里只是说明其最一般的情况。

　　因为这种距离皇帝远近的空间分布决定着实际权力的分布，而不是级别高低决定着权力的等次，所以，古代的官场，人们只要进入官僚集团就十分清楚权力在谁手里，根本不看级别。级别很低的官员，只要在皇帝身边，就肯定执掌大权。离皇帝越近，位置越重要。从这一点，我们就可以大体上揣度出宦官是如何专权的。这种空间距离对权力的作用，我们不妨称之为空间政治学。

　　历史上的权力分布传统，已经渗透到我们各种组织的方方面面，尽管近代以来各种组织已经有了很大变化，但到处还可以看到这种空间政治学的痕迹。用韦伯的官僚组织理论，是无法解释这种“秘书政治”、“仆人哲学”现象的。我们观察一下现实中的组织，不论是政府还是企业，在很多情况下都可以发现，权力的分布，不是按照职务的高低，而是按照距离核心人物的远近来衡量的。靠领导越近，可能权力就越大。能够给领导写文件的要比只能给领导交汇报的权大，能够和领导聊天的要比只能谈工作的权大，能够在下班后还同领导在一起的要比只能上班见领导的权大。如果你的办公室安排在从来见不到领导人的偏远角落，那么对不起，哪怕你有很高的级别和法定的重大职权，你也已经失去了实际地位。如此类推，八九不离十。

　　这种权力分布，很有可能使组织结构具备了科层制的躯壳，但骨子里是家长制的灵魂。它也同费孝通说的差序格局有实质差别，决定差序的不是亲情，而是权力。用科层制或者用差序格局来分析这种布局，都会不得要领。

　　从现代化的要求来看，这样一种权力分布，会导致实际执掌权力的人员同他在科层体系中的名义地位不副，所以其实际权力很难在规章制度中形成责任约束。这样一种权力体系下，有权者难以形成职业精神，却极易养成个人效忠；权力的获取不是靠品行、知识与技术能力，而是靠核心人物的赏识；权力的运用很难做到公私分明，核心人物的默许比规章制度的明示更重要。同时，由于“身边人”的特殊性，还容易在这些人中间滋生出权力掮客。

　　组织的改革，如果不触及这种权力关系，只能流于形式。要建立现代政府和现代企业制度，需要对这种传统空间政治学保持必要的警惕